Der Krieg in der Ukraine veränderte die Sicherheitslage in Europa. Welche Auswirkungen langfristig zu erwarten sind ist ungewiss. Finnland, das an Russland grenzt, und Schweden gehen von einer Verschlechterung der Sicherheitslage aus. Sie haben sich entschlossen der NATO beizutreten weil sie auf die Sicherheitsgarantien der NATO vertrauen. Diese Entscheidung hat auch in Österreich die Frage der Neutralität in den Vordergrund gerückt.
Fünfzig bekannte Persönlichkeiten fordern in einem offenen Brief „eine ernsthafte, gesamtstaatliche Diskussion über die sicherheits- und verteidigungspolitische Zukunft Österreichs und die Verabschiedung einer neuen Sicherheitsdoktrin, denn unsere Neutralität wurde nie auf ihre aktuelle Zweckmäßigkeit überprüft, sondern zum vermeintlich unantastbaren Mythos erhoben“. Eine ernsthafte Diskussion, wie von den Verfassern gefordert, muss drei Fragen Beantworten. Wie ist die Sicherheit Österreichs am besten gewährleistet? Was bedeutet Neutralität im Rahmen der Weltordnung? Leistet Neutralität einen solidarischen Beitrag zur Sicherheit Europas?
Wie ist die Sicherheit Österreichs am besten gewährleistet?
Die überwältigende Mehrheit der Österreicher ist für die Beibehaltung der Neutralität. Das zeigt die hohe Identifikation mit der Neutralität, die für die Österreicher mit der Wiedererlangung der Freiheit verbunden ist. Hier schwingt auch die Erfahrung mit, dass nach zähen Verhandlungen und unter Berücksichtigung der Sicherheitsinteressen der Sowjetunion der Staatsvertrag ermöglicht wurde. Österreich hat verstanden, dass eine dauerhafte Sicherheit nur durch einen Ausgleich der Interessen möglich ist. Der oft vorgebrachte Hinweis, dass von 27 Staaten der EU bald 23 der NATO angehören ist kein stichhaltiges Argument für die Aufgabe der Neutralität.
Die sicherheitspolitischen Interessen werden im überwiegenden Maß von der geostrategischen Lage eines Landes bestimmt. Darauf hat der erste Bundespräsident der Republik Karl Renner bereits 1946 in einer Grundsatzrede vor der Österreichischen Liga der Vereinten Nationen hingewiesen: „wegen dieser seiner Lage kann Österreich sich nicht einseitig binden, ohne das Gleichgewicht der Interessen zu stören und selbst eine Wiederholung von 1914 und 1939 mit heraufzubeschwören. Österreich ist in der ernsten und vielverheißenden Lage keinen anderen Partner wählen zu dürfen als die Organisation der Vereinten Nationen.“
Die Neutralität wurde, wie behauptet, keineswegs zum „vermeintlich unantastbaren Mythos erhoben“. Österreich hat von Beginn an seine Neutralität als militärische Neutralität interpretiert und deshalb erst nach dem Abzug des letzten Soldaten der Besatzungsmächte am 26. Oktober 1955 das Neutralitätsgesetz aus freien Stücken beschlossen. Unmittelbar danach ist Österreich den Vereinten Nationen beigetreten und hat eine aktive Friedenspolitik verfolgt. Seit 1960 stellt Österreich regelmäßig an die 1000 Soldaten für friedenssichernde Missionen. Auf diesen enormen Beitrag zur Erhaltung des internationalen Friedens kann Österreich mit Recht stolz sein.
Allerdings hat Österreich die Verteidigung der Neutralität „mit allen zu Gebote stehenden Mitteln“ nicht wahrgenommen. Die Umfassende Landesverteidigung und die Konzeption der Raumverteidigung waren sicherheitspolitisch und militärstrategisch richtige Ansätze, die 1983 im Landesverteidigungsplan von allen Parteien beschlossen wurden. Der Plan scheiterte an der unzureichenden Finanzierung und fiel 1989 mit dem Fall der Mauer dem geänderten Bedrohungsbild zum Opfer. Der Krieg in der Ukraine führt uns vor Augen wie erfolgreich Raumverteidigung sein kann und wie nötig die Vorgaben der Umfassenden Landesverteidigung in Bezug auf Bevorratung, Ernährungssicherheit, Energieversorgung und integrierten Sanitätsdienst gewesen wären. Landesverteidigung bedarf langfristiger Planung und gesicherter Investitionen. Der Bericht des Verteidigungsministerium Bundesheer 2030 verdeutlicht in anschaulicher Form was bis dahin nötig ist. Daran wird wird auch die Neubeurteilung der sicherheitspolitischen Lage nichts ändern. Bei einem Beitritt zur NATO müssten sogar 2% des BIP aufgewendet werden, um die Vorgaben zu erfüllen. Dennoch löst die Forderung der Verteidigungsministerin das Budget für die Verteidigung schrittweise auf 1,5% des BIP anzuheben ungläubiges Staunen aus.
Eine Neubeurteilung der Sicherheitslage müßte die Frage prüfen, ob der erhöhte finanzielle Aufwand eines Beitritts zur NATO entsprechend mehr Sicherheit bringen würde? Österreich ist mit Ausnahme der Westgrenze zur Schweiz von NATO Staaten umgeben. Diese geostrategisch günstige Lage macht einen konventionellen Landkrieg für Österreich unwahrscheinlich. Selbst Finnland, das eine gemeinsame Grenze mit Russland hat, hält einen Angriff Russlands zu Lande für eher unwahrscheinlich. Sollte es dennoch zu begrenzten Auseinandersetzungen mit Russland kommen, wären alle NATO Staaten zum Beistand verpflichtet. Österreich wäre als NATO Mitglied Kriegspartei und müsste sein Territorium für die Stationierung von Verteidigungskräften und den Transport von Kriegsmaterial zur Verfügung stellen. Es wäre somit ein legitimes Ziel für russische Raketenangriffe, um Waffenlieferungen der NATO in das Kriegsgebiet durch Zerstörung der Transportinfrastruktur zu unterbinden. Ein Beitritt zur NATO ist für Österreich trotz höherer Kosten kein Sicherheitsgewinn.
Die NATO wurde als Verteidigungsbündnis gegen die expansive Politik der kommunistischen Sowjetunion ins Leben gerufen. Mit dem Zusammenbruch der Sowjetunion fiel auch die NATO in eine Sinnkrise. Das neue Russland suchte eine kooperative Sicherheit mit dem Westen und propagierte das gemeinsame Haus Europa. Die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) bot einen bestehenden Rahmen für eine umfassende sicherheitspolitische Kooperation zwischen Amerika, Europa und Russland. Das mangelnde Vertrauen des Westens in die Absichten Russlands und die Interessen osteuropäischer Staaten ihre neue Freiheit abzusichern ließen alte Fragen europäischer Machtpolitik wieder aufleben. Die NATO hat mit dem Beschluss Einsätze auch außerhalb des Bündnisgebietes (out of area) durchzuführen die ursprüngliche Aufgabe der Verteidigung des Bündnisgebietes um Einsätze zur Bewältigung von Krisen erweitert. Die NATO hat mit diesem Beschluss in Übereinstimmung mit den amerikanischen Sicherheitsstrategien eine Transformation eingeleitet, deren Ziel es ist auf sämtliche Bedrohungen weltweit reagieren zu können. Die „NATO neu“ steht unter dem Einfluss globaler amerikanischer Interessen, die der angestrebten europäischen Eigenständigkeit oft zuwider laufen.
Was bedeutet die Neutralität im Rahmen der Weltordnung?
Österreich entschied sich für eine moderne Form der Neutralität, die der klassischen Neutralität, die Satzungen der Vereinten Nationen als Leitlinie für eine aktive Friedenspolitik zur Seite stellte. Bereits drei Wochen nach dem Beschluss des Neutralitätsgesetzes trat Österreich am 14. Dezember 1955 den Vereinten Nationen bei. Seit dem ist die Charta der Vereinten Nationen der verbindliche Rahmen für unsere aktive Friedenspolitik und den Einsatz unserer Soldaten in friedenserhaltenden Missionen. Mit dem Beitritt zur Europäischen Union 1995 ergaben sich weitere Verpflichtungen aus dem EU-Vertrag, die auf die Gestaltung unserer Neutralität Einfluss nehmen. Die österreichische Neutralität bewegt sich somit im Spannungsfeld zwischen Neutralitätsgesetz, Charta der Vereinten Nationen und EU-Vertrag.
Das Neutralitätsgesetz
Das Neutralitätsgesetz folgt dem Muster der klassischen Neutralität nach dem Vorbild der Schweiz. Diese ist mit allen zu Gebote stehenden Mitteln zu verteidigen. Die Schweiz ist in Bezug auf die Verteidigung ein gutes Vorbild. Es ist höchste Zeit diese Verpflichtung ernst zu nehmen. Der Neutrale muss dafür Sorge tragen, dass im Kriegsfall sein Territorium von keiner Kriegspartei genutzt werden kann. Je stärker die abhaltende Wirkung der Verteidigung desto höher ist der Beitrag zur eigenen und zur gemeinsamen europäischen Sicherheit. Eine glaubwürdige Landesverteidigung zur Erde und in der Luft muss sich an den Standards des sicherheitspolitischen Umfeldes messen.
Ein finanzieller Aufwand von 1,5% des BIP, der schrittweise anzustreben wäre, entspräche dem europäischen Standard. Es würde niemand behaupten können Österreich hätte seine Neutralität nicht mit allen zu Gebote stehenden Mitteln verteidigt. Der immer wieder erhobene Vorwurf des sicherheitspolitischen Trittbrettfahrers hätte sich dann erübrigt. Eine glaubhafte umfassende Landesverteidigung würde unsere Stellung in der Internationalen Gemeinschaft stärken und würde uns eine selbstbewusste Neutralitätspolitik ermöglichen.
Die Charta der Vereinten Nationen
Die Vereinten Nationen sind eine Gemeinschaft gleichberechtigter souveräner Staaten. Eine Eimischung in Angelegenheiten, die unter die Jurisdiktion der Mitgliedstaaten fallen ist nicht vorgesehen. Maßnahmen zur Wiederherstellung des Friedens unter Kapitel VII sollen davon aber nicht beeinträchtigt werden. Die Anwendung von Gewalt ist in der Charta der Vereinten Nationen (VN) geregelt, und darf nur im Auftrag des VN- Sicherheitsrates zur Durchsetzung des Friedens erfolgen. Die einzige Ausnahme ist nach Art. 51 die individuelle oder kollektive Selbstverteidigung gegen einen Angriff, solange der Sicherheitsrat keine Maßnahmen zur Wiederherstellung des Friedens ergreift.
Die Charta kennt keine Neutralität. Sie ist nach den Satzungen nicht erforderlich. Im Falle eines Krieges ergreift der Sicherheitsrat Maßnahmen an die sich alle Staaten, sofern sie in der Lage sind, zu halten haben. Mit anderen Worten heißt das, dass neutrale Staaten keine Sonderstellung haben. Sie können sich an allen militärischen und nicht militärischen Zwangsmaßnahmen die der Sicherheitsrat autorisiert beteiligen.
Die Neutralität ist in vielen Situationen dennoch von praktischer Bedeutung. Bei allen friedenserhaltenden Operationen waren neutrale oder blockfreie Truppensteller besonders gefragt, da sie von den Streitparteien als unparteilich geschätzt wurden. Sonderfälle entstehen auch in Situationen, in denen sich Kriegführende auf das individuelle und kollektive Recht der Selbstverteidigung nach Artikel 51 berufen und in denen der Sicherheitsrat handlungsunfähig ist. Der Krieg in der Ukraine ist ein klassischer Neutralitätsfall, da Russland als Vetomacht jede Maßnahme des Sicherheitsrates blockieren kann.
Die Mitgliedschaft in den Vereinten Nationen hat den großen Vorteil, dass alle Staaten gleich behandelt werden und die neutralen Staaten an allen Maßnahmen zur Wiederherstellung des Friedens mitwirken können. Österreich muß daher alles daran setzen, dass die EU nur militärische und nichtmilitärische Zwangsmaßnahmen ergreift, die von der Charta der Vereinten Nationen gedeckt sind.
Die Neutralität und der EU-Vertrag
Der EU-Vertrag enthält im Artikel 42 (7) eine Beistandsklausel. Im Falle eines bewaffneten Angriffs auf einen Mitgliedstaat schulden die anderen Mitgliedstaten ihm alle in ihrer Macht stehende Hilfe und Unterstützung. Es obliegt aber den Hilfe leistenden Mitgliedstaaten, Art und Umfang der Unterstützung konkret zu bestimmen. Außerdem lässt die Beistandspflicht den „besonderen Charakter der Sicherheits- und Verteidigungspolitik bestimmter Mitgliedstaaten“ unberührt (irische Klausel). Österreich kann somit nicht zu militärischen Einsätzen verpflichtet werden.
Für die NATO Staaten der EU ist die NATO der sicherheitspolitische Akteur im euro- atlantischen Raum und das Rückgrat der Verteidigung. Das bedeutet, dass die EU keinen eigenständigen Verteidigungsraum darstellt. Sobald ein Angriff auf einen NATO Staat der EU erfolgt ist es ein Angriff auf das Gebiet der NATO und nicht auf die EU. Das neutrale Österreich ist zu einer militärischen Hilfestellung nicht verpflichtet. Es muss aber sicher stellen, dass sein Gebiet militärisch nicht genutzt werden kann.
Der Vorschlag Frankreichs einer „strategischen Autonomie“ greift die Idee einer eigenständigen europäischen Sicherheitspolitik erneut auf. Dieser Vorschlag zielt letztlich auf eine europäische Verteidigungsunion, die auch ohne NATO schlagkräftig genug ist um die eigene Unabhängigkeit selbst zu verteidigen. Dieser interessante Vorschlag, der auch eine unabhängige europäische Außen- und Sicherheitspolitik ermöglichen könnte, wird an den realen Machtverhältnissen scheitern, sodass sich Österreich mit eventuellen Auswirkungen auf die Neutralität zur Zeit nicht beschäftigen braucht. Sollte dieser Vorschlag eines Tages verwirklicht werden, dann entstünde ein eigener Verteidigungsraum der EU. In diesem Fall steht selbst eine militärische Hilfestellung im Sinne der kollektiven Selbstverteidigung im Einklang mit Artikel 51 der Charta der Vereinten Nationen und kann solange gewährt werden bis der Sicherheitsrat Maßnahmen ergreift.
Wie immer sich die künftige europäische Sicherheitspolitik entwickeln wird bleibt eine starke nationale territoriale Verteidigung der wichtigste Beitrag für die eigene Sicherheit und die Sicherheit Europas. Unsere Partner in der EU müssen sich darauf verlassen können, dass ein Aggressor unser Territorium zur Erde und in der Luft nicht zum eigenen Vorteil nutzen kann.
Die Neutralität und die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik
Österreich bekennt sich zu der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP). In der Praxis tut sich hier ein ständiges Spannungsfeld mit der Neutralität auf. Die Neutralität erschöpft sich nämlich nicht nur in der Einhaltung der gesetzlichen Verpflichtungen nach dem Neutralitätsgesetz. Sie baut auch auf eine Politik, die die Fähigkeit und Bereitschaft sich neutral zu verhalten vorhersehbar macht. So hat der neutrale Staat sich jeder Unterstützung der Kriegführung zu enthalten und darf kein Kriegsmaterial abgeben. Im nichtmilitärischen Bereich kann er nach eigenem Ermessen vorgehen solange die Gleichbehandlung der Kriegsparteien sicher gestellt ist. Er ist auch nicht verpflichtet die Wirtschaftsbeziehungen von Privaten zu regulieren.
Der Neutrale hat im Kriegsfall einen relativ großen Handlungsspielraum. Im Rahmen der GASP können sich jedoch für die österreichische Neutralitätspolitik schwierige Fragen ergeben, die den Handelsspielraum spürbar beschränken. Der Europäische Rat unterstrich in seinen Schlussfolgerungen vom Dezember 2013: „Die GSVP wird sich in vollständiger Komplementarität mit der NATO im vereinbarten Rahmen der strategischen Partnerschaft zwischen EU und NATO …weiterentwickeln“.
Die Gemeinsame Sicherheit- und Verteidigungspolitik (GSVP) als Teil der GASP bestimmt somit das Handeln der EU in enger Abstimmung mit der NATO. In der Praxis wird Österreich oft Maßnahmen mittragen müssen, die mit einer glaubwürdigen Neutralitätspolitik im Widerspruch stehen. Der Krieg in der Ukraine hat diese Widersprüchlichkeit aufgezeigt. Diese Gratwanderung wird Österreich in vielen Situationen nicht erspart bleiben. Es wird jedenfalls auf das Geschick unserer Außenpolitik ankommen im konkreten Fall die richtige Entscheidung zu treffen. Österreich muss bestrebt gravierende Beschränkungen seiner Neutralitätspolitik möglichst gering zu halten. Eine Änderung des EU-Vertrags zur Abschaffung der Einstimmigkeit in der GASP liegt daher nicht im Interesse Österreichs.
Trotzdem ist die Neutralität insgesamt weder für die EU noch für Österreich ein Nachteil. Im Gegenteil, sie kann für die EU sogar zum Vorteil werden. Langfristig liegt es im Interesse Europas mit Russland in Frieden zu leben. Frieden ist aber nur möglich, wenn es zu einem Ausgleich aller Interessen kommt. Die Weitsicht, die Karl Renner damals in Bezug auf die geostrategische Lage Österreichs hatte wäre heute auch in Bezug auf die Ukraine angebracht. Das einzige Werkzeug Konflikte versöhnlich zu lösen ist der Dialog auf gleicher Augenhöhe. Es ist ein mühsamer Weg der Vertrauensbildung der auf vielen unterschiedlichen Ebenen die Menschen der Konfliktparteien zusammenführt. Dazu braucht man die guten Dienste von unparteiischen Vermittlern. Es gibt nur wenige Staaten, die im Ukraine Krieg das Vertrauen beider Staaten genießen werden und an der Versöhnung arbeiten können. Österreich könnte seine Neutralität für diese Aufgabe nutzen. Dazu bedarf es Politiker die aus Überzeugung zur Neutralität stehen und sich ernsthaft um Versöhnung bemühen.
Österreich soll neutral bleiben!
Die immerwährende Neutralität ist ein Versprechen Österreichs an die Staaten dieser Welt. Sie trägt zum internationalen Frieden bei und kann für eine aktive Friedenspolitik genutzt werden. Sie hat sich bereits in zahlreichen Friedenseinsätzen bewährt.
Die Vereinten Nationen sind die wichtigste Organisation zur Aufrechterhaltung des Friedens in der Welt. Österreich kann als neutraler Staat ohne jegliche Einschränkung an dieser Aufgabe mitwirken.
Die OSZE mit Sitz in Wien ist die Organisation kooperativer Sicherheit in Europa. Eine dauerhafte Sicherheit in Europa muss das „Gleichgewicht der Interessen“ berücksichtigen. Die Sicherheit in Europa ist untrennbar mit der Sicherheit aller anderen europäischen Staaten verbunden. Es liegt im Interesse Österreichs die kooperative Sicherheit und die OSZE zu stärken. Als neutraler Staat kann Österreich in besonderem Maße vertrauensbildend wirken. So könnte Österreich als Sitzstaat der OSZE Gastgeber für Verhandlungen zur Wiederherstellung der vertrauensbildenden Maßnahmen sein.
Die NATO hat sich von einem kollektiven Verteidigungsbündnis zu einer Organisation entwickelt, die im Einklang mit der amerikanischen Sicherheitsstrategie weltweit auf sämtliche Bedrohungen reagieren kann. Der gewünschte Einklang mit den amerikanischen Sicherheitsstrategien birgt die Gefahr, dass europäische Interessen nicht genügend berücksichtigt werden. Im Zweifelsfall werden sich auf Grund der realen Machtverhältnisse die amerikanischen Interessen durchsetzten. Ein Beitritt zur „NATO neu“ bringt für Österreich erhebliche Mehrkosten ohne erkennbaren Sicherheitsgewinn.
Die Mitgliedschaft in der EU ist mit der Neutralität vereinbar. Die EU-Verträge berücksichtigen den besonderen Charakter der Sicherheit- und Verteidigungspolitik bestimmter Mitgliedsstaaten. Solange sich die GASP und GSVP im Rahmen der Charta der Vereinten Nationen bewegt, kann Österreich ohne Beschränkungen teilnehmen. Es liegt im Interesse Österreichs die von Frankreich vorgeschlagene „strategische Autonomie“ der EU zu unterstützen und langfristig eine eigenständige GSVP zu ermöglichen, die ausschliesslich den Interessen der EU und den Zielen der Vereinten Nationen verpflichtet ist.
Die Bevölkerung steht mit überwältigender Mehrheit zur Neutralität und erlebt diese Haltung als sinnvolle Aufgabe für einen Kleinstaat. Allerdings ergibt sich für Österreich die Verpflichtung für andere Staaten kein Sicherheitsrisiko darzustellen und für eine glaubwürdige Selbstverteidigung nach internationalen Standards zu sorgen. Es liegt an unseren politischen Vertretern die richtigen Schlüsse zu ziehen und die Neutralität im Rahmen einer eigenständigen GASP sinnvoll zu nutzen.